La qüestió referida a l’organització territorial, juntament amb la consideració del règim jurídic i el sistema de finançament local, constitueixen els eixos per a la vertebració d’un model territorial local que s’orienti a l’assentament d’uns governs locals forts, entenent-los com a l’àmbit de govern més poper a la ciutadania.
 

Per això és procedent fer una reflexió sobre els governs locals que s’emmarqui en un àmbit que depassi l’actual ordenament jurídic i que necessàriament repensi a fons el model territorial local.
 

Per tant, és en aquest nou marc que hem de ser capaços d’imaginar un model que superi l’estructura territorial actual, un model que se centri en les persones i en els serveis públics i que posi les institucions al seu servei.
 

En qualsevol cas, la qüestió referida a l’organització territorial, juntament amb la consideració del règim jurídic i el sistema de finançament local, són els eixos per a la vertebració d’un model territorial local que, alhora, es fonamenti en els principis d’autonomia local, cooperació, coordinació, diferenciació, subsidiarietat i proximitat. Igualment és rellevant la consideració d’altres principis informadors que exigeixin l’observança de:

Certament, no és possible concebre un model d’organització territorial sense tenir en compte les institucions que operaran en els territoris respectius ni sense considerar el règim competencial que determinarà les atribucions concretes de cada nivell de govern local. El finançament, al seu torn, és el que, a la pràctica, permetrà fer efectiu el model territorial que, si escau, es plantegi, així com també garantir el desplegament adequat de les competències assignades als governs locals en favor, en última instància, del principi d’autonomia local.

 

 La definició, mitjançant una llei, del rol que pertoca exercir als governs locals en els àmbits d’actuació pública en els quals tenen competències (art. 84.2 EAC) implica, inexcusablement, que el Parlament de Catalunya pugui abordar l’àmbit del finançament local (que actualment, sobre la base de la doctrina consolidada pel Tribunal Constitucional, està reservat a l’Estat pràcticament en la seva totalitat). Aquesta qüestió adquireix rellevància en el cas de províncies i les comarques pel que fa a la seva participació en els ingressos de l’Estat, ja que constitueix l’element fonamental del finançament de les unes, i la impossibilitat de gaudir-ne de les altres.
 

L’alternativa, si això no es produeix, s’haurà d’ubicar, en el millor dels casos, en el marc del soft law, en la línia dels pactes institucionals i entre forces polítiques, i en una certa personificació de les solucions que cal adoptar, amb ànim de conferir a aquesta qüestió la màxima estabilitat possible, tot seguint l’exemple del que fou la Mancomunitat.


 

   1.1.1 Els municipis com element de referència per a l’organització territorial
 

En el moment d’abordar un model d’organització territorial cal partir de la consideració del municipi com element de referència, en la mesura que conforma l’organització territorial bàsica de Catalunya, en termes de l’article 83.1 de l’EAC, junt amb les vegueries. Certament, la consideració del municipi com a punt de partida per la configuració d’un model d’organització territorial per a Catalunya, rau en la constatació que la solidesa i fortalesa del món local depèn del fet que sigui possible que tots els municipis disposin dels recursos suficients per poder assumir un desenvolupament equilibrat i sostenible del seu territori.

Per tant, només apostant pel municipalisme, donant suport a tots i cadascun dels governs locals, al marge de quina sigui la seva dimensió, i vetllant perquè tots comptin amb equipaments públics, disposin d’infraestructures adequades i es dotin d’una organització administrativa sòlida, es farà efectiva la igualtat de tots els ciutadans i s’assentaran les bases per a un desenvolupament territorial, econòmic, social i cultural de caràcter global, més enllà dels límits municipals.
 

En aquest sentit, un primer element que cal considerar, en el moment d’analitzar i replantejar l’organització territorial catalana, és el relatiu al nombre de municipis existents, i atendre la seva diversitat, especialment pel que fa a la població, extensió i geografia, a més de les qüestions que afecten pròpiament el seu règim jurídic, això és, les competències de què disposen i els serveis públics locals que presten.
 

Els municipis són un element de referència. L’actual estructura municipal és un valor que afecta la mateixa democràcia en la gestió de pobles, viles i ciutats i, a més, és un element de reforç i de consolidació del territori. Hi ha decisions i inversions bàsiques que, o tenen com a punt de partida l’actual municipi, o no té sentit que es duguin a terme, precisament quant a la proximitat amb el territori i la ciutadania d’aquestes instàncies de govern.
 

De fet, la tendència a concentrar la inversió allà on hi ha més gent és una qüestió que afecta, de manera important, l’equilibri territorial i que convé considerar en el debat del nou model de governs locals, tot en consonància amb l’ asimetria territorial existent.
 

La ciutat de Barcelona, que és la capital de Catalunya, disposa d’un règim jurídic especial garantit per l’article 89 de l’EAC i integrat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, la Llei 22/1998, de 30 de desembre, la Carta municipal de Barcelona, modificada per la Llei 18/2014, de 23 de desembre, i la Llei 1/2006, de 13 de març, mitjançant la qual es regula el règim especial del municipi de Barcelona, i per les disposicions emanades de l’Ajuntament de Barcelona en exercici de la seva potestat normativa. La Carta municipal de Barcelona, es configura, en definitiva, com la norma bàsica de l’ordenament jurídic propi del govern local de la ciutat de Barcelona. Qualsevol norma sectorial que afecti els governs locals haurà de tenir en compte el règim especial de la ciutat de Barcelona en els termes de l’article 89 de l’EAC.

   1.1.2. Les instàncies supramunicipals: diputacions o consells de vegueria i comarques. Especial consideració a l’Àrea Metropolitana de Barcelona i al territori d’Aran

• Hi ha força unanimitat en la idea que no ha d’existir més d’un nivell de govern intermedi entre els municipis i la Generalitat. Majoritàriament, es considera que aquest nivell ha de ser el veguerial, mentre que els consells comarcals farien el paper de “delegats” de les vegueries en l’àmbit comarcal.
• Convé que hi hagi Un nivell supramunicipal de prestació de competències municipals que, mitjançant adscripció voluntària, pogués mancomunar-ne la gestió reduint costos i mantenint la pròpia identitat local.
• S’ha de simplificar el mapa local, suprimint la província i veure el possible encaix de les diputacions.
• Es considera que només ha d’existir un organisme d’elecció supramunicipal, el consell de vegueria, d’elecció directa, i integrat per càrrecs electes locals. Els consells comarcals no serien òrgans d’elecció directa, s’haurien de centrar en la prestació de serveis, per la qual cosa s’haurien d’adaptar les seves competències i políticament dependrien del consell de vegueria.
• S’ha de veure com es configura la vegueria, si com un ens de descentralització de la Generalitat o com un ens supramunicipal que ocupi el lloc de la província.
• La vegueria s’ha de configurar com l’Administració supramunicipal per excel·lència i la Generalitat s’hauria de descentralitzar amb el mateix mapa amb la consegüent millora de sinergies i eficàcia.
• El consell comarcal s’ha d’especialitzar en la prestació de serveis als ajuntaments, mentre que la vegueria es configuraria com a ens polític. Aquest ens polític s’associa amb els consells d’alcaldes dels consells comarcals que tenen la força política delegada per cada municipi.
• S’ha de trobar un model asimètric reforçant en uns territoris els consells comarcals, en altres els municipis i en altres les àrees metropolitanes.
• La vegueria s’ha de veure si es configura com un òrgan de descentralització i desconcentració de la Generalitat o com un òrgan al servei dels ens locals.
• S’haurien de suprimir les diputacions i buscar altres fórmules (vegueries).
• Les vegueries seran una eina útil si substitueixen les diputacions en el seu paper econòmic i de gestió; no, si se superposen com un nou nivell administratiu.
• La vegueria pot tenir una doble competència: de prestació de serveis al món local i de delegació del Govern.
• Cal, com a mínim, un nivell intermedi entre municipi i Generalitat tant per disposar de personal tècnic, com per a prestació de serveis. Hi ha diverses opcions per tal d’implementar-ho: els consells comarcals com a tals, els consells comarcals com a territorialització de les vegueries.
• La vegueria amb un doble vessant de representació, de la Generalitat i de suport als ens locals, i els consells comarcals, a l’hora, com a delegacions de les vegueries.
• Hi ha massa comarques. Els municipis han de decidir amb qui es volen agrupar.
• La Generalitat es pot descentralitzar en vegueries, però sense ser pròpiament Generalitat. Les vegueries han de ser un punt de trobada entre la Generalitat i el món local.
• Si els territoris del nostre país no són capaços d’equilibrar-se en poder polític difícilment farem un país equilibrat: ens cal un ens intermedi (la vegueria), amb poder polític suficient, que tingui capacitat recaptatòria, poder de decisió i competències pròpies.
• L’organització administrativa s’hauria de basar en tres àmbits de gestió: els ajuntaments, els consells comarcals com a espai de mancomunació de serveis degudament finançats, i les vegueries, amb la dotació econòmica de les diputacions.
• La diputació/vegueria hauria de ser d’elecció directa, i dins aixoplugar els serveis mancomunats que actualment presten els consells comarcals. Les diputacions /vegueria han de ser ens no polítics sinó prestadors de serveis.
• Per què no s’eliminen les diputacions i les vegueries?
  
  

• Com a exemple es fa referència a què un municipi gran del Baix Empordà no recorre al seu Consell Comarcal, que sí és més útil per als municipis petits.
• S’ha oblidat la problemàtica específica dels municipis mitjans. Els consells comarcals, són més pensats per aplegar serveis dels municipis petits, de tal manera que no acaben de funcionar per atendre les necessitats dels municipis mitjans.
• Altres aportacions incidien en la representativitat democràtica dels diferents nivells de gestió supramunicipal:
• Les diputacions no necessiten tenir representació política, ja que són distribuïdores de recursos. Hi ha massa representacions polítiques.
• S’ha de reconsiderar el sistema d’elecció dels consells comarcals i de les vegueries per donar més representativitat democràtica mitjançant la seva elecció directa.
• Cal avançar cap uns consells comarcals no polítics, sota la direcció d’un consell d’alcaldes i amb una gestió professionalitzada.
• La comarca ha de ser un espai per mancomunar els serveis dels municipis. S’ha de repensar la seva estructura política, que hauria de reduir-se al consell d’alcaldes i, alhora, professionalitzar la direcció tècnica i administrativa.
• Cal també qüestionar-se la legitimitat democràtica de les mancomunitats i el sistema de rendició de comptes.

Un dels aspectes que mereix especial atenció és el fet que a Catalunya hi hagi, en l’actualitat, 948 municipis, prop de la meitat dels quals tenen menys de 1.000 habitants.
 

Un debat sobre els governs locals ha d’analitzar la planta municipal, el nombre de municipis existents i la capacitat de gestió. I encara més quan gairebé el 50% dels municipis de Catalunya no superen els 1.000 habitants i tenen una capacitat limitada per poder prestar els serveis que els veïns reclamen als ajuntaments, com administracions més properes als ciutadans. La dependència d’aquests ens locals d’una altra Administració supramunicipal per desenvolupar les seves funcions és una evidència i desnaturalitza el principi d’autonomia local si, a més, es té en compte que l’ens supramunicipal no es configura, a diferència del municipi, sota criteris de representació directa dels ciutadans. Per això, en aquest debat ha d’adquirir rellevància l’aplicació del principi de diferenciació i el reconeixement asimètric de les competències pròpies locals.
 

S’ha demostrat durant anys que la política de fusions és ineficient. Per això, davant l’elevat nombre de municipis existent, cal que es valori, com una hipòtesi de treball, l’articulació de mecanismes per incentivar les agrupacions voluntàries de municipis o, des d’un altre punt de vista, el recurs a mecanismes de cooperació entre municipis o impulsats pels governs supramunicipals. Ambdues opcions es plantegen des de la consideració de l’asimetria territorial i els principis de diferenciació i subsidiarietat.

Cal trencar la vinculació entre la part identitat i la part funcional dels municipis, és a dir, diferenciar el Govern local de l’Administració local. El Govern local ha de dependre de la voluntat d’autogestionar-se. L’Administració local, en canvi, es pot situar en un nivell superior, de caràcter supramunicipal, per optimitzar els recursos. I en aquest sentit, l’estructura idònia, per proximitat, és la comarca, que hauria d’estar dirigida per un consell d’alcaldes i, en un nivell superior, les vegueries, sempre que siguin la substitució de les diputacions, no una Administració superposada a aquestes.

 

Les tècniques de cooperació local, especialment d’aquelles impulsades des de les instàncies supramunicipals poden afavorir que el conjunt de governs locals (municipis, comarques i diputacions o vegueries) coadjuvi a un exercici més racionalitzat i equilibrat de les competències locals tenint en compte les diferències territorials existents.
 

Certament, el recurs a la cooperació local entre municipis per a la prestació conjunta de determinats serveis públics, o la seva delegació i correlativa assumpció comarcal, pot contribuir a l’assoliment de majors quotes d’eficàcia i eficiència. Malgrat això, també és cert que aquesta possibilitat se circumscriu a l’àmbit d’actuació propi dels governs locals, en exercici de la seva autonomia, de la mateixa manera que han de ser els mateixos ens que determinin, si es dona el cas, les competències concretes que exerciran mitjançant tècniques de cooperació i coordinació, tot en funció de les particularitats pròpies de cada territori.
 

Per aquest motiu una opció plausible seria incentivar o “premiar”, des de les instàncies supramunicipals, com les diputacions (o consells de vegueria) i els consells comarcals, el recurs a la cooperació local per part dels municipis en l’exercici de determinades atribucions. Aquesta opció es podria concretar, per exemple, mitjançant l’impuls d’accions adreçades a fomentar les iniciatives de cooperació, subvencionant projectes i actuacions impulsades per diferents administracions o bé potenciant les modalitats d’execució conjunta de les actuacions que són objecte de subvenció o tenen el suport de les instàncies supramunicipals.
 

De fet, un dels àmbits en el que és recomanable fomentar tècniques de cooperació és el relatiu a la cobertura de les places existents de secretaria, intervenció i tresoreria, atès l’elevat nombre de vacants que hi ha en l’actualitat. Tot això més enllà que les instàncies supramunicipals, com les diputacions o els consells de vegueria, puguin articular mecanismes i instruments de suport específics per garantir l’adequada cobertura de les vacants de secretaris, interventors i tresorers per assegurar que els municipis comptin amb funcionaris que despleguin les tasques de fe pública, assessorament legal i gestió economicofinancera, pressupostària i de tresoreria.

 

• La gestió de totes les instal·lacions i equipaments educatius, reglats i no reglats: escoles, instituts, escoles bressol, escoles d’adults, escoles de música, etc., i el seu ús social.

• El funcionament acadèmic, incloent-hi la gestió del professorat, hauria de ser dirigit per professionals dependents del Govern i també de les autoritats locals (ajuntaments grans i mitjans i consells comarcals).

• La planificació de l’oferta educativa/zonificació, la distribució de l’alumnat. –El transport i els menjadors escolars.